LA PRIVATISATION EST-ELLE UN MOYEN DE PROMOTION DES
INVESTISSEMENTS - CAS DE LA TUNISIE –

La Tunisie a entamé depuis 1986 la mise en application du programme d’ajustement structurel qui n’est autre qu’une série de mesures destinées à réhabiliter les mécanismes du marché et à ouvrir son économie sur l’extérieur, avec comme objectif principal de développer l’initiative privée.

La privatisation constitue une composante principale de ce programme et, à ce titre, elle est la concrétisation de la politique de désengagement de l’Etat des activités économiques. Elle signifie le transfert du secteur public au secteur privé du contrôle de la propriété ou de la gestion d’une entreprise.

Les objectifs de la privatisation, tels qu’ils sont définis par les pouvoirs publics en Tunisie sont :

• L’amélioration de l’efficacité et de la compétitivité des entreprises privatisées.
• La réalisation de l’équilibre des finances publiques en réduisant les dépenses supportées par le budget de l’Etat au titre des entreprises publiques et en procurant à l’Etat des ressources additionnelles qu’il peut utiliser pour financer d’autres activités relevant de l’éducation, de la santé, de la formation, de l’infrastructure, etc.
• La dynamisation du marché financier à travers la réalisation d’offres publiques de vente et l’introduction des sociétés privatisées à la côte de la bourse.

De tels objectifs ne sont réalisables qu’à la condition que la privatisation soit un facteur de promotion des investissements privés nationaux et étrangers. Ainsi, on peut lire que :

- « Les pouvoirs publics ont fait de la privatisation un des axes du développement du secteur privé (…). La privatisation constitue un vecteur pour stimuler l’investissement étranger ».

- « La privatisation fournit au secteur privé dans des délais relativement brefs une assise productive plus large. Les entreprises publiques qui peuvent être privatisées constituent un tissu diversifié d’entreprises de taille relativement importante. Un mouvement de privatisation plus hardi ouvrira de nouvelles opportunités d’investissement, de modernisation et d’expansion pour le secteur privé. La privatisation permettra également une collecte plus importante de l’épargne des particuliers et leur meilleur intéressement au développement de l’initiative privée. Des ressources seront transférées à l’Etat et permettront d’alléger le poids de certaines des contraintes à caractère passager qui pèsent actuellement sur le budget de l’Etat et aideront à les résoudre de la manière la moins désincitante pour l’initiative privée ».

C’est d’ailleurs ce qui explique la relation très étroite entre la privatisation et les investissements, relation que l’on peut appréhender à travers la question suivante : la privatisation en Tunisie a-t-elle favorisé le développement des investissements nationaux et étrangers ? Cette question continue de se poser avec insistance dans la mesure où toute évaluation objective de l’expérience de privatisation nécessite que l’on réponde au préalable à cette question.

La privatisation d’une entreprise ne signifie pas seulement le transfert de sa propriété du secteur public vers le secteur privé. Elle exprime aussi l’affaiblissement de la fonction régulatrice de l’Etat, puisque celui-ci ne peut plus désormais s’appuyer sur le secteur public pour asseoir ses interventions dans le domaine économique et social.

En outre, la privatisation représente un coût économique et social énorme pour la communauté nationale. En effet, dans le cas où la privatisation se réduit uniquement à un changement de propriétaire, les avantages qui en résultent sont confisqués par le seul capital privé, alors que ses effets négatifs, notamment sur le plan social, sont largement répercutés sur les catégories sociales à revenus faibles et moyens.

C’est la raison pour laquelle la privatisation est souvent source de problèmes difficiles à solutionner. D’une part, elle constitue un choix économique fondamental auquel l’Etat est obligé de souscrire, puisqu’elle est l’une des composantes essentielles de la libéralisation de l’économie. Mais, d’autre part, elle est génératrice d’un ensemble de contraintes, notamment sur le plan social.

L’intention n’est pas ici de se pencher sur les différentes conséquences de la privatisation, mais de se limiter uniquement à ses effets sur l’investissement privé national et étranger. Cette démarche se justifie par le fait que la promotion des investissements privés nationaux et étrangers a constamment servi comme alibi pour justifier le programme des privatisations entrepris depuis 1987.

Section I – La privatisation en Tunisie :

Les opérations de privatisation ont démarré dès 1987 comme une composante du programme d’ajustement structurel de 1986.

* Les techniques selon lesquelles la privatisation est menée dépendent des caractéristiques propres à l’entreprise et du secteur dans lequel elle opère. Elles revêtent l’une des formes suivantes : la vente d’éléments d’actifs, la vente d’actions, la fusion-absorption, l’ouverture du capital et la concession.

* Le choix des acquéreurs se fait en fonction des critères suivants :

• L’offre financière,
• Le programme d’investissement à mettre en application,
• Le nombre d’emplois à maintenir ou à créer,
• Le transfert de technologie à assurer,
• Les marchés extérieurs à conquérir.

* L’évaluation de l’entreprise  à privatiser se fait, en principe, selon les normes et les standards internationaux. Concernant les opérations de privatisation complexes et de grande envergure (les cimenteries), on fait appel, depuis 1997, à des banques d’affaires internationales. C’est cette évaluation qui servira comme référence dans la détermination du prix de vente de l’entreprise.

* Les avantages accordés aux acquéreurs : les acquéreurs d’entreprises bénéficie d’un cadre incitatif dont les principaux avantages sont :

- Le dégrèvement fiscal au titre du bénéfice ou revenu réinvesti,

- Les exonérations portant sur  les droits d’enregistrement des opérations de mutation de biens immobiliers et de fonds de commerce, l’impôt sur les bénéfices des sociétés pendant les cinq premiers exercices d’activité effective, la taxe sur les transactions boursières et la plus value de cession réalisée par les sociétés cédantes.

* Le financement du programme de privatisation : afin d’encourager les opérations de privatisation et de faciliter leur financement, la Banque Centrale de Tunisie a autorisé, dès 1997, les banques à accorder directement aux futurs acquéreurs des crédits à moyen terme.

En outre, les sociétés d’investissement à capital-risque sont encouragées à participer aux opérations de privatisation en mettant à leur disposition les lignes de crédit obtenues par la Tunisie auprès de la Banque Européenne d’Investissement.

* Les différents intervenants dans les opérations de privatisation  sont définis dans la schéma suivant :

* Commission d’Assainissement et de Restructuration des Entreprises à Participations Publiques

Depuis 1987 et jusqu’au 31 août 2002, le programme de privatisation a touché 162 entreprises et rapporté 2215 millions de dinars. Les opérations de privatisation ont revêtu les formes suivantes :

• Privatisation totale : 83 entreprises
• Privatisation partielle : 29
• Liquidation totale : 38
• Ouverture du capital au public par OPV : 10
• Concession : 2

Les recettes de la privatisation se répartissent selon la période comme suit :

Source : Ministère du Développement Economique :

La privatisation en Tunisie, mise à jour, 31 août 2002

* Millions de dinars

On remarque que les opérations de privatisation, qui ont été menées selon un rythme modéré durant la période 1987-1996, se sont intensifiées à partir de 1997. Les besoins énormes en investissements privés nationaux et étrangers résultant de la signature, par la Tunisie, de l’accord d’association avec l’Union Européenne et de son adhésion à l’OMC explique l’accélération de ce rythme.

Quant à la répartition des recettes de la privatisation en fonction du secteur d’activité, elle est caractérisée par l’hégémonie de la part du secteur des services, par l’importance de secteur des industries et par la contribution négligeable de l’agriculture, comme le montre le tableau suivant :

Source : Ministère du Développement Economique : op.cit.

C’est la vente d’actions qui constitue le mode de cession le plus utilisé puisque ce mode a rapporté la moitié des recettes (50,8 %) suivi par la concession avec 34,1 %.

Source : Ministère du Développement Economique : op.cit.

Il est prévu de privatiser 23 entreprises dont une appartient au secteur agricole, 15 au secteur industriel et 7 au secteur des services.

La mise en application du programme d’ajustement structurel et le processus de libéralisation de l’économie tunisienne ont soumis celle-ci à des contraintes multiples :

- L’accentuation de la concurrence à l’échelle internationale, suite à la libéralisation du commerce international,

• Les engagements résultant de la signature, par la Tunisie, de l’accord de partenariat avec l’Union Européenne et de son adhésion à l’Organisation Mondiale du Commerce.
• L’aggravation des pressions sur le budget de l’Etat à cause de la chute des ressources suite au démantèlement progressif des tarifs douaniers.
• L’accélération des mutations technologiques nécessitant des équipements sophistiqués et complexes et une formation appropriée.

Face à cette nouvelle situation, la croissance économique de la Tunisie est devenue, dans une large mesure, tributaire de l’investissement. Et, étant donné le désengagement de l’Etat, l’investissement privé est, dorénavant, considéré comme la locomotive de cette croissance. Il est, à ce titre, appelé à accroître sa part dans l’investissement total et à promouvoir les activités exportatrices.

C’est ainsi que la privatisation s’est vue assigner comme rôle essentiel de contribuer activement au développement de l’investissement privé. « Le cadre incitatif actuel, écrit la Banque Mondiale, focalisé sur les incitations fiscales et les subventions à l’investissement, a atteint ses limites ; pour porter la part de l’investissement privé dans l’économie à des niveaux plus élevés, il conviendra d’accélérer le processus de privatisation des entreprises publiques et d’améliorer le cadre habilitant dans son ensemble ».

La privatisation constitue-t-elle un facteur de promotion de l’investissement privé ? Telle est la question à laquelle on essaiera de répondre.

Le secteur privé en Tunisie se compose d’environ 69 000 entreprises dont 13 000 font travailler, chacune, plus de cinq personnes et 4291 entreprises parmi ces 13 000 ont, chacune, un effectif supérieur à 10.

Concernant les 4291 entreprises, elles se caractérisent par :

• 50 % de ces entreprises appartiennent au secteur « textile, habillement et cuir ».
• 40 % appartiennent au secteur off shore.
• La propriété individuelle et familiale des ces entreprises constitue le trait dominant.
• Le taux d’encadrement ne dépasse pas 6 %, alors que ce taux est de l’ordre de 30 % en Europe. Dans le secteur textile-habillement, ce taux est de 1 pour 30 ouvriers en Tunisie, alors qu’il est de 1 à 15 pour l’Europe.
• Le financement de ces entreprises est assuré principalement par des crédits bancaires et d’une manière très exceptionnelle par des ressources propres.

Le nombre d’entreprises créées annuellement par le secteur privé est relativement faible. Au cours de la période 1984-1998, le nombre annuel moyen d’entreprises constituées et ayant un effectif supérieur à 10 personnes est de 350 entreprises. Pour l’année 1999, il y a eu création de 677 entreprises nouvelles dont 419 de plus de 10 salariés et seulement 25 ayant un volume d’investissement supérieur à 1 million de dinars.

En outre, il faut souligner que les nouvelles entreprises s’orientent principalement vers les secteurs à faible technologie et à forte concentration de main-d’œuvre ainsi que vers les activités qui sont encore protégées.

B – La contribution du secteur privé dans l’investissement :

En dépit du vaste programme de privatisation et des multiples incitations financières et fiscales, le niveau des investissements privés est resté en-deçà des espoirs. Alors que le 9° plan (1997-2001) a prévu une contribution des investissements privés dans le total des investissements de l’ordre de 56 %, ce pourcentage n’a pas, dans les faits, dépassé 51 %.

Comparativement aux pays similaires, cette proportion est considérée comme faible. « La performance de la Tunisie en matière d’investissement privé est décevante, surtout eu égard aux mesures d’incitation prises par l’Etat – aussi bien sous forme d’incitations fiscales que de subventions à l’investissement – pour promouvoir l’investissement privé ». C’est ce que confirment les deux tableaux suivants :

Source : Banque Mondiale, rapport annuel 1999

Source : Banque Mondiale, Revue sociale et structurelle, 2000

Les orientations de l’investissement privé selon les investisseurs, selon les secteurs et selon les régions ne sont pas de nature à favoriser un développement économique et social équilibré.

L’investissement privé est assuré par les entreprises individuelles et les sociétés privées. Ce qu’il faut relever à ce niveau, c’est que la part des entreprises individuelles dans l’investissement total a tendance à augmenter en moyenne de 4,4 % par an durant les années 1990, contrairement aux sociétés privées dont la part est en train de baisser en moyenne et par an de l’ordre de 0,5 % durant la même période.

De même, l’investissement assuré par les entreprises individuelles augmente, durant la même période, selon un taux annuel moyen de 16 %, alors que ce même taux est de 8 % pour les sociétés privées.

Cette évolution des investissements suscite certaines inquiétudes :

D’abord, l’importance grandissante des entreprises individuelles dans l’investissement privé. Or, celles-ci ne peuvent pas constituer un moteur principal de l’investissement privé et de la croissance économique, non seulement parce qu’elles sont fragiles, mais surtout parce qu’elles n’investissent pas dans la création de nouvelles entreprises, mais surtout dans les activités de la sous-traitance (bâtiments et travaux publics, textile, industries manufacturières) dont le développement dépend des donneurs d’ordres.

Ensuite, et concernant les sociétés privées, elles s’orientent de plus en plus, en matière d’investissement, vers le secteur agricole. Un tel choix, même s’il est en soi avantageux, comporte le risque que l’investissement privé soit détourné vers des activités destinées à la satisfaction du marché local. Ce qui est contraire à la stratégie de développement adoptée et ayant comme base la promotion des exportations.

L’industrie a cessé d’attirer les investisseurs privés, comme c’était le cas avant le milieu des années 1990, et ce au profit du tourisme, de l’agriculture, des industries encore protégées et de certains services liés à la sous-traitance, à l’exportation et à la nouvelle technologie.

Cette nouvelle orientation s’explique par :

• Le fait que plusieurs activités et produits continuent d’être protégés et exercent, donc, un effet d’attraction sur les investisseurs. En 2001, le taux de protection effective est de 63 % pour toute l’économie et de 52 % pour les industries manufacturières.
• Certaines activités, notamment agricoles, bénéficient, depuis la promulgation du code d’incitation aux investissements de décembre 1993, de larges avantages.
• L’intérêt manifesté par les investisseurs vis-à-vis des activités utilisant intensivement la main-d’œuvre et faiblement la haute technologie.

 Ce qu’il faut remarquer, c’est que cette orientation des investissements est problématique dans la mesure où elle concerne principalement les secteurs destinés à la satisfaction des besoins du marché local, alors que stratégiquement, ces investissements sont censés favoriser les activités exportatrices.

La répartition de l’investissement privé selon les régions durant la période 1994-2000 s’est faite de la manière suivante :

Source : Budgets économiques, 8° et 9° Plans

Ce tableau met en évidence une certaine inégalité dans la répartition des investissements privés selon les régions. En effet, les régions les plus favorisées (Nord-Est et Centre-Est), représentant 57,2 % de la population, accaparent 61 % des investissements, tandis que le reste des régions, avec 42,2 % de la population, bénéficient de 39 % des investissements privés. Une telle inégalité reste problématique tant que la répartition de l’investissement privé ne contribue pas à atténuer l’écart entre les régions en matière de développement.

En dépit du programme de privatisation en cours et malgré les multiples mesures incitatives prises en sa faveur, l’investissement privé continue de souffrir de certains handicaps :  sa faiblesse relative dans l’investissement global, la position dominante occupée par l’investissement individuel et familial au détriment de l’investissement des sociétés et enfin sa soumission à la logique du gain facile, rapide et garanti.

Les perspectives de développement de l’investissement privé ne sont pas rassurantes. En effet, les calculs (voir tableau ci-dessous) montrent que pour réaliser un taux de croissance économique de 6 à 7 % durant la période 1999-2004, il faut que l’investissement privé augmente de 13 à 14 % par an à prix constants, ce qui est très difficile à réaliser puisque le taux de croissance annuel de l’investissement privé durant le plan quinquennal précédent n’a été que de 6 % seulement. Par ailleurs, la part de l’investissement privé dans l’investissement total devrait atteindre 60 % à l’horizon 2004, au lieu de 50 % actuellement.

Source : Commission préparatoire de la conférence nationale sur la

relance de l’investissement privé et la création des entreprises : op. cit.

Un tel objectif est très difficile à réaliser. D’autant plus que le secteur privé tunisien est de plus en plus exposé à l’aiguisement de la concurrence sur les marchés extérieurs en provenance tant des pays asiatiques que des pays méditerranéens et des pays de l’Europe centrale et orientale. De même, la concurrence s’intensifie sur le marché intérieur suite à la libéralisation des importations.

L’avenir de l’investissement privé demeure tributaire de la façon dont le secteur privé exploitera les opportunités qui lui sont offertes, notamment par :

- Une croissance économique de l’ordre de 5 %,

• Un marché local assez dynamique avec un taux de croissance annuel de la consommation de 4,5 % et un revenu par tête d’habitant de 1750 dollars.
• Une économie ouverte sur le monde extérieur.
• Un capital humain développé : 48 % de la population a moins de 20 ans, un taux de scolarisation élevé et enfin l’enseignement et la formation bénéficient de 6 % du PIB.

En guise de conclusion, on peut dire que la privatisation n’a pas été un important stimulant pour l’investissement privé. Une telle situation est appelée à durer tant que le capital privé continue de se servir de la privatisation uniquement comme un moyen de s’enrichir facilement et rapidement.

L’investissement direct étranger est considéré comme l’un des fondements sur lesquels repose le mode de développement économique suivi en Tunisie. Il représente 17 % des nouvelles créations d’emplois en 2001, 23,5 % de l’investissement privé global et 31,8 % des ressources financières extérieures à long terme. Il est appelé à jouer un rôle primordial dans la promotion des exportations, la diversification sectorielle et le transfert technologique.

L’importance accordée à l’IDE s’explique par le processus de libéralisation et d’ouverture dans lequel s’est engagée l’économie tunisienne, processus qui va soumettre les entreprises tunisiennes à une concurrence aiguë provoquant la désagrégation du tissu industriel tunisien qui composé essentiellement de micro-entreprises souvent peu compétitives et non viables. D’où la nécessité de faire appel aux investisseurs étrangers afin de répondre à l’impératif du développement des exportations.

Pour atteindre cet objectif, l’économie tunisienne doit s’intégrer dans l’économie mondiale, et c’est le but recherché à travers d’une part la signature de l’accord d’association avec l’Union Européenne qui stipule l’instauration d’une zone de libre-échange et la liberté des mouvements des capitaux et d’autre part l’adhésion à l’Organisation Mondiale du Commerce qui se traduit par la réduction de la protection tarifaire.

A l’instar de l’investissement privé national, La privatisation a été également conçue comme un moyen pour attirer les investisseurs étrangers. « La privatisation constitue un vecteur important pour stimuler l’investissement étranger et certaines privatisations sont considérées comme un moyen supplémentaire d’attraction de cette catégorie d’investissement qui contribue notamment au transfert de technologie et au développement de l’exportation. Le programme de privatisation offre ainsi de larges opportunités susceptibles de susciter l’intérêt des investisseurs étrangers».

Les investissements directs étrangers en Tunisie ont évolué de la manière suivante :

Source : Banque Centrale de Tunisie : Rapports annuels

De même, les recettes de la privatisation sous forme d’investissement direct étranger sont indiquées dans le tableau suivant :

Source : Ministère du Développement Economique : op.cit.

Ces deux tableaux suggèrent les remarques suivantes :

1 - Les années au cours desquelles le volume des investissements étrangers a atteint des niveaux relativement élevés sont précisément celles qui correspondent à la privatisation de grandes entreprises. En effet, en 1998 et en 2000, la privatisation de quatre cimenteries a permis de rapporter 771 millions de dinars sur les 1650 millions de dinars d’investissements étrangers mobilisés par la privatisation. Ce qui signifie que la privatisation de ces quatre cimenteries explique, à elles seules, environ 47 % du volume global de l’investissement direct étranger attiré par la privatisation en Tunisie. De même, le montant relativement élevé de l’IDE durant les huit premiers mois de 2002 s’explique par une concession dans le domaine des télécommunications accordée à une société égyptienne (ORASCOM) et rapportant 775 MD dont 318 MD acquittés le 11 mai 2002 et le reste sera payé en 2004 . D’ailleurs, dans le rapport annuel de la Banque Centrale de Tunisie (2001), on peut lire, à propos de la diminution des IDE en 2001 : « Cette régression s’explique par l’absence d’opérations de privatisation d’envergure comme ce fut le cas en 2000, année au cours de laquelle ces opérations ont porté sur une enveloppe de 362 millions de dinars, provenant de la cessation de la cimenterie de Gabès (311 MD) et de la société « Les Ciments Artificiels tunisiens » (CAT) de Djebel Jeloud (51 MD) ».

Une telle explication signifie que la privatisation constitue un levier important de l’investissement direct étranger. En effet, sur les 2215 millions de dinars mobilisés par la privatisation, 1650 proviennent de l’étranger sous forme d’investissement direct étranger, soit 74 %. Ce qui signifie que les ¾ des fonds rapportés par la privatisation sont des capitaux étrangers. Et même si on ne tient pas compte des cimenteries privatisées dont le produit s'élève à 717 MD, la part de l’IDE dans les recettes de privatisation reste tout de même élevé (62 %). Autrement dit, en dehors des recettes exceptionnelles générées par la privatisation des cimenteries, les autres opérations de privatisation n’ont pas manqué d’exercer une certaine attraction sur les capitaux étrangers.

Il est, toutefois important de souligner que les entreprises à privatiser dans le futur sont limitées aussi bien dans leur nombre que dans leur taille. Il s’ensuit que l’avenir de l’investissement étranger se trouve compromis, dans la mesure où les capitaux étrangers attirés par la privatisation risquent de connaître un plafonnement de leur croissance.

2 – En l’absence de la privatisation, l’investissement direct étranger ne bénéficie pas de conditions favorables pouvant lui permettre de se développer.

- L’IDE a comme mobile fondamental l’exploitation de l’avantage comparatif relatif à la faiblesse du coût de la main-d’œuvre. Or, cet avantage est en train de perdre de son importance, étant donné l’hégémonie progressive de la révolution technologique sur les activités traditionnellement utilisatrices du travail de manière intense. En outre, l’économie tunisienne est fortement concurrencée concernant le coût de la main-d’œuvre par des pays comme le Maroc, l’Egypte, la Turquie ou le Portugal.

 - L’IDE provient dans sa quasi-totalité d’une seule région, à savoir l’Europe, comme le montre le tableau suivant :

(juillet 2001)

Source : Ministère de la Coopération Internationale et

de l’Investissement Etranger : conférence de presse : 18 septembre 2001

Une telle répartition n’est pas de nature à favoriser l’afflux des capitaux étrangers. Tout développement de l’IDE doit nécessairement passer par une diversification de ses sources. Une attention particulière doit être accordée aux marchés américain et asiatique.

• L’IDE est réparti selon les régions d’une manière très inégale, du fait que les investisseurs étrangers préfèrent souvent s’installer dans les régions côtières au détriment de l’intérieur du pays. C’est ainsi que le Nord-Est abrite 59,55 % d’entreprises étrangères, alors que le Nord-Ouest et le Centre-Ouest ne bénéficient que de respectivement 2,28 % et 0,97 % des entreprises étrangères. Cette répartition géographique ne fait qu’approfondir les inégalités régionales et compromettre les possibilités d’un développement équilibré.

En définitive, compter sur la privatisation pour stimuler l’investissement étranger est une stratégie qui risque de rencontrer ses propres limites, et ce pour au moins deux raisons. D’abord, l’économie tunisienne, comparativement aux pays concurrents, ne présente pas des avantages comparatifs suffisamment importants pour attirer les capitaux étrangers. Ensuite, les entreprises qui seront proposées à la privatisation, au cas où elles suscitent l’intérêt des investisseurs étrangers, ne sont pas de nature à rapporter des fonds considérables, étant donné la faiblesse de leur nombre et la modestie de leur taille.

En conclusion, on peut dire que l’expérience de la Tunisie en matière de privatisation et d’investissement permet de tirer un certain nombre d’enseignements qui se confirment, d’ailleurs, pour tous les pays en développement, à savoir :

• La fragilité du mode de développement fondé sur les exportations et les investissements directs étrangers.
• L’incapacité du secteur privé à se substituer à l’Etat en matière de développement.
• L’incapacité de la privatisation de servir efficacement comme un moyen de promouvoir l’investissement privé tant national qu’étranger.