L’Union Africaine comme réponse africaine au défi de la mondialisation

C O D E S R I A
10 ème ASSEMBLEE GENERALE
" L’AFRIQUE DANS LE NOUVEAU MILLENAIRE "
Kampala, 8 – 12 décembre 2002

Reine Djuidje Kouam
Etudiante en Doctorat
l'Institut des Relations Internationales du Cameroun (I.R.I.C)
dreine23@yahoo.fr

Abstract

Cette étude nous situe dans les problématiques globales et contemporaines des regroupements régionaux comme tremplin d’insertion des entités étatiques dans la dynamique de la mondialisation. Il s’agit de diverses stratégies de regroupement des Etats au niveau des sous- régions face aux processus de globalisation issues de cette dernière. Le phénomène de la mondialisation suppose l’intensification et l’extension des transactions internationales ; ceci supposant la prise en compte des paradigmes autour des concepts de multilatéralisme d’ouverture et d’interpénétration dans leurs multiples approches à la constitution des blocs économiques. Cette étude nous mène plus précisément dans le chantier très complexe de la construction régionale en Afrique pour s’adapter à ceux-ci. Cette étude se propose donc d’analyser l’union africaine dans la perspective des plus récentes initiatives et des stratégies africaines en réponse aux enjeux nouvellement acquis par la mondialisation

( l’intensification des processus de globalisation ; la formation des blocks régionaux  et la constitution des grands ensembles économiques ; la réinvention des dynamiques d’intégration face aux nouvelles stratégies de construction régionale et des formes toujours rénovatrices ; l’institution de la région comme niveau pertinent d’action pour tirer profit des avantages qu’offre le nouvel ordre économique international). ainsi que les approches de renforcement des mécanismes et de création d’institutions adaptées à celle-ci.

 Ces facteurs déterminants semblent être à la base des initiatives, projets et programmes de reforme enclenchés au sein de l’OUA depuis 1993. Ainsi, les tentatives de modernisation de cette structure continentale de coopération interafricaine à travers sa refondation et sa substitution ont abouti en juillet 2001 à la création d’une nouvelle organisation continentale. L’ Union africaine semble de ce fait constituer la clef de voûte de cette construction régionale au niveau du continent tout en se présentant comme l’institution adaptée pour faire face à cette mutation.

Notre préoccupation fondamentale est la suivante : L’Union africaine est-elle une réponse adéquate au processus de globalisation dont les paradigmes-clés sont intégration et interdépendance ? dit autrement, est-ce que le simple fait de créer une nouvelle institution est susceptible de doter le continent africain des moyens de juguler les problèmes que pose la mondialisation dans le système international aujourd’hui ?

L’objectif de ce travail consiste à rendre compte de la dimension pragmatique de l’UA. Il importe de repréciser la perception africaine des problèmes que pose la mondialisation jumelés aux nouveaux éléments constitutifs des relations internationales. Cette démarche implique de revenir sur l’environnement à la fois global et continental de sa création ; les objectifs que se sont fixés ses fondateurs et les processus de sa mise en œuvre.

Pour appréhender les problématiques globales des initiatives et des stratégies régionales d’insertion dans le processus de globalisation par l’Afrique, nous avons situé notre analyse en deux grandes parties :

Une première partie, sous forme de synthèse, fait ressortir intégralement les paramètres fondamentaux de la mondialisation ; les structures, mécanismes et stratégies posées comme propice à celle-ci. Elle permettra de se familiariser avec les paradigmes dominants de ce phénomène dans la dynamique des relations internationales africaines ; de cerner la perception africaine des enjeux qu’elle représente pour l’avenir du continent par rapport aux pratiques inhérentes aux processus d’acheminement vers une construction régionale dans d’autres régions du monde.

  Une deuxième partie, beaucoup plus critique, examine les processus de création de l’Union africaine afin d’évaluer la prise en compte de ces paramètres dans l’élaboration des objectifs, des mécanismes et des structures dans les diverses étapes de mise sur pied et du lancement de cette dernière. Elle permettra de revenir sur la culture de l’intégration en Afrique avant l’Union africaine et de ressortir les pratiques africaines d’institutionnalisation des stratégies de renforcement des mécanismes de coopérations sous-régionaux afin de doter le continent des capacités à s’intégrer dans les dynamiques globales

Introduction Générale

Cette étude nous situe dans les problématiques globales et contemporaines des phénomènes toujours plus complexes et complexifiés qui accompagnent la dynamique de la mondialisation depuis la fin de la bipolarité. L’économie politique de la mondialisation a fait ressortir parmi ses enjeux, les déterminants politiques d’une rationalité économique conjuguée à une cohabitation dangereuse entre la logique politique et la suprématie du marché (Laroche, 1997 : 265) dont l’influence a largement été prouvée sur l’organisation des sociétés. Elle tendrait alors à rendre caduque toute référence à l’Etat dont le rôle est de plus en plus sous-estimé (Hirst et Thompsom, 1995). Progressivement, l’acteur étatique du système international tend à s’effacer et à se fondre dans les entités supérieures de type fédéral ou supranational, présumés plus efficaces pour surmonter un certain nombre de défis (Cable, 1995, et Strange, 1996). C’est cette transformation des stratégies de regroupement que Josépha Laroche englobe dans le paradigme « convergence post-guerre froide » pour illustrer la complexification et la diversification du concept de partenariat et des rapports entre les acteurs plus significatifs de la coopération commerciale et économique sur la scène globale (Laroche, 1997 : 267). Ils se sont mobilisés dans les jeux concurrentiels qui représentent une véritable gageure pour les Etats qui doivent réunir des conditions optimales pour prendre place au sein de ce dispositif par lequel ils seront cooptés ou rejetés selon le degré de convergence dont ils feront preuve.

L’accélération des processus de globalisation s’est accompagnée d’une intégration économique et d’une coopération institutionnelle ; véritables défis pour l’Etat (Higgot, 1999 : 21). Quelles que soient les relations entretenues par ces deux mouvements de mondialisation et de régionalisation, quels que soient les fondements (économique, sociologique, politique ou institutionnel) de cette tendance accrue et généralisée à la construction régionale, nul ne conteste l’idée que le pouvoir du marché s’est développé au détriment de l’autorité de l’Etat. De plus, en l’absence de structures satisfaisantes, le choix du niveau adéquat de gouvernement est une question qui n’admet plus une réponse unique (Coicaud, 2001 : 256-308) comme au temps des alternatives médiévales contre le système westphalien moderne (Bull, 1977 : 254). Les Etats se sont ainsi, de plus en plus tournés vers le développement de structures régionales. Même si ce processus a aussi généré son contraire, notamment la désintégration régionale (Ciroën, 1999 : 25) comme c’est le cas par exemple en ex-URSS ou encore en ex-Tchécoslovaquie. Ces mouvements contradictoires posent cependant avec une acuité renouvelée les problématiques récentes liées aux paradigmes composant le discours de la mondialisation et confrontant par le même temps l’Etat aux concepts d’interdépendance.

Le concept d’interdépendance est le « strict antonyme » (Badié, 2001 : 26-31) du concept de souveraineté. Prolongeant une étude sur la place de l’Etat dans une structure mondiale bouleversée (Badié et Smouts, 1992), il précise que l’interdépendance est devenue une exigence croissante aujourd’hui devant la dure réalité des pratiques politiques. Il ajoute que les manifestations de l’interdépendance s’apprécient à travers les nouvelles formes de réinvention des communautés politiques. Cette reconstruction du politique étant très souvent l’effet nécessaire du redéploiement face à la mondialisation des solidarités sociales et la volonté de vivre ensemble. De ce point de vue, l’invention régionale participe de la même logique tout en s’affirmant plus novatrice. L’intégration dans les vastes régions du monde est aujourd’hui une façon de répondre au défi que représente la mondialisation et d’adapter les processus décisionnels et les choix collectifs à la dimension nouvellement acquise par les enjeux. Comme l’illustrent l’Alena, le Mercosur, l’Union Européenne, l’APEC et d’autres structures régionales, elles redessinent par leur déploiement les espaces qui sont à la mesure des formes toujours novatrices d’indépendance.

Cette étude se propose donc de nous mener dans les sentiers très complexes de la construction régionale sur le contient africain en se proposant d’analyser les dynamiques de création d’une nouvelle institution continentale dans les perspectives des nouvelles formes d’interdépendance et de reconstruction régionale. L’union Africaine s’inscrit dès lors dans la lignée des récentes initiatives et des stratégies des dirigeants politiques pour répondre à la mondialisation et ses corrollaires incontournables : recomposition des blocs régionaux ; construction de grands ensembles économiques ; réinvention des dynamiques d’intégration face aux stratégies toujours pragmatiques des regroupements régionaux. Un autre élément constructif est la progressive institution de la région comme de niveau pertinent d’action pour tirer profit du Nouvel Ordre Economique International autorisé par la fin de la bipolarité (NOEI) à travers des approches pour le renforcement des mécanismes ou la création de nouveaux adaptés à celui-ci.

Quelles que soient les avis qu’elle suscite et les controverses autours de sa portée, force est d’admettre qu’une réforme institutionnelle s’est bien déroulée au sein de l’OUA dont la mutation définitive résultera d’un double processus de refondation puis de substitution. Ce sont là des perspectives bien réelles inscrites dans les dynamiques des relations internationales africaines.

Ces dernières font du continent un ensemble géopolitique en mutation (Lacoste, 2001 : 8 et suivantes) et aussi un sous-système régional (Braillard, 1997 : 20) en redéfinition. Comme tous les autres Etats, les pays africains s’affirment comme pouvant prévaloir de ce type de transformation. De fait, ils sont confrontés à la nécessité de renforcer leur sous-système continental. Ainsi, lorsque l’on considère le système international dans sa globalité, on ne peut manquer d’être frappé par un certain nombre de changements qui ont caractérisé son évolution au cours de ces dix dernières années (Ramonet, 1997 : 5). Bien plus, de nombreux pays membres de l’OUA se sont prononcés en faveur de la mutation de l’organisation panafricaine et certaines élites politiques se sont même assigné la difficile mission d’en créer une nouvelle (Yanmed, 2001 : 6-7). Plusieurs projets convergent vers l’idée selon laquelle les stratégies d’insertion dans la mondialisation par la mise sur pied de mécanismes et de structures appropriées sont devenues un « impératif continental » (Rugumamu, 1997 : 5). Ces préoccupations semblent devoir constituer le noyau dur des rationalités et des logiques chères aux réformateurs de l’OUA et fondateurs de l’Union africaine, au moment où est en train de s’opérer la reconstruction du continent de concert avec le monde. Il faut souligner que cette dynamique demeure profondément dépendante des processus de mise sur pied de cette nouvelle institution. Il s’agit des questions autour de la transition de l’OUA à L’UA. Cette dernière étant présentée comme idoine pour gérer ces nouvelles dynamiques tant aux niveaux continental qu’international.

Dès lors, notre préoccupation fondamentale est la suivante : l’Union africaine est-elle une réponse adéquate aux processus de globalisation dont les paradigmes clés sont interdépendance et intégration régionale ? Dit autrement, est-ce que le simple fait de créer une nouvelle institution est susceptible de doter le continent des moyens de juguler les problèmes que pose la mondialisation dans le système international aujourd’hui ?

Nous aborderons la recherche des réponses à ces interrogations selon les perspectives néo-institutionnalistes (Higgot, 1999) dans son analyse du régionalisme en Asie. Il aborde l’intégration régionale sous un angle à la fois idéologique et institutionnel. Cette approche a le mérite de faire ressortir le rôle des idées et des institutions dans tout processus régional. Il procède en s’interrogeant sur les relations entretenues par ces deux dynamiques idéologiques et institutionnelles. Ainsi donc, les processus de construction régionale sont constitués de cette double dynamique que nous nous proposons d’élucider au cours de notre analyse de l’Union africaine. Cela implique de revenir sur les motivations des acteurs et la trajectoire de développement des structures en gestation.

L’objectif de notre étude revient, dès lors, à procéder à une sorte d’évaluation préliminaire ; les observations de même que les conclusions auxquelles nous aurons à faire référence ayant forcément un caractère temporaire. De fait, les processus décrits et les dynamiques évaluées passent encore par une phase continue de changement, au moment où nous les examinons. Il serait prématuré d’émettre un quelconque jugement définitif. L’objectif est bien plutôt celui d’une réflexion critique sur les récents développements traduisant le désir et la volonté politique des dirigeants du continent de doter celui-ci d’un nouveau mécanisme de coopération afin de lui permettre d’assurer pleinement le rôle qu’ils estiment lui revenir sur la scène mondiale en ce 21ème siècle (ordre du jour du sommet extraordinaire de l’OUA à Syrte en septembre 1999). L’analyse qui va suivre s’appuie sur l’observation des efforts récemment accomplis pour renforcer les structures de l’OUA et surtout la remplacer par une nouvelle plate-forme (UA) d’une collaboration plus étroite entre les Etats du continent et plus bénéfique avec le reste du monde. On le comprend, le temps de la transition est un moment hybride qui fait du continent un système régional inédit. Il nous revient la délicate tâche de rendre compte de cet entre-deux institutionnel, sujet à toutes les interprétations de la part d’acteurs, d’analystes et même d’observateurs de tout bord. Le temps de la mutation se caractérise aussi par des contradictions, des avancées et de reculades qu’il importe d’appréhender dans ses diverses dimensions historiques, idéologiques, politiques et institutionnelles. Il a aussi un caractère atemporel qui rend hasardeux tout découpage chronologique. C’est très souvent le cas au cours des périodes de changement, car il s’agit bien de changement institutionnel.

Il faut bien le reconnaître, l’étude de la création de l’UA pose un certain nombre de problèmes dans la discipline des relations internationales, en termes de mutation d’une institution et de succession d’organisation internationale. Il s’agit de situer les problématiques dans une perspective institutionaliste au-delà des réticences sur le caractère performatif de l’idée d’unité africaine ; la force unificatrice des idéaux et discours panafricanistes ou encore la dimension pragmatique de l’engagement des dirigeants. Il s’agit de revenir sur les controverses doctrinales autour des phénomènes de changement institutionnel (Ruggie, 1998), du développement de celles-ci et du poids des acteurs sur elles (Hall et Taylor, 1997) afin de marquer une distance scientifique par rapport aux aberrations telles que l’UA ne serait qu’une OUA-bis. Il semble de plus en plus incongrue d’accréditer de telles thèses, basées sur des postulats selon lesquelles une institution ne peut pas changer. Elles se poursuivent en soutenant que la mutation de l’OUA ne serait limitée qu’à un changement de dénomination ; un jeu sémantique (OUA / UA) ; une jonglerie de sigle où le « O » disparaît pour mettre en exergue le « UA ». Que non ! C’est là une conception simpliste, culturaliste et marginalisante selon laquelle l’étude qui nous occupe n’aurait jamais eu lieu. L’important demeure finalement cet entre-deux institutionnel, période transitoire entre les deux organisations ; porteuse des rationalités de mutation de l’une d’elles parmi lesquelles la mondialisation.

Nous adhérons à la thèse du changement de l’OUA. A bien des égards, l’environnement d’une institution peut cumuler les logiques conditionnant sa transformation. Il s’agit de facteurs dominants tels que ses acteurs, les enjeux et les objectifs à la base des nouveaux mécanismes et instruments élaborés en son sein. Plusieurs organisations internationales nous ont donné l’exemple dans leur quête de légitimité face aux dynamiques complexifiées de la globalisation (Heiskomen, 2001 : 1-44). Pourquoi en irait-il autrement pour L’OUA ? Cette thèse peut aisément lui être applicable dans la mesure où les évènements tendent à prouver que malgré les scepticismes, les polémiques doctrinales, les résistances politiques, l’inertie apparente, l’immobilisme bureaucratique ; l’OUA s’est effectivement transformée et a été remplacée par l’UA au terme d’un processus de transition. Ces faits forcent notre admiration, aiguisent notre esprit scientifique et apportent quelques éléments de support à la thèse que nous défendons.

L’intérêt de cette étude réside dans le fait que l’institution qui fait l’objet de notre problématique demeure embryonnaire et en cours de construction. L’Union africaine est une entité dont il faut comprendre, du moins tenter de saisir les moments de naissances, la nécessité à laquelle elle entend répondre et le processus par lequel elle est entrain d’être instaurée. Il s’agit de saisir au vol comment et sous l’effet de quelles forces elle fait son chemin. L’enjeu ici est de mettre en exergue les ambiguïtés, les tensions et les compromis de cette période intermédiaire. D’où la pertinence du continuum « rigidité / fluidité » (Sindjoun, 2002 : 7) dans cette dynamique des relations internationales africaines dont il n’est question ni de début, ni de fin ; entre deux institutionnel marqué d’incertitudes de toutes sortes mais aussi des stratégies de démarcation et de différenciation de la nouvelle organisation continentale voulant échapper à ce qu’il est désormais convenu d’appeler « La malédiction de l’OUA » tout en conservant les leçons de ses 40 ans d’expérience dans la diplomatie africaine.

Il importe d’étudier la création de l’Union africaine en gardant à l’esprit ces considérations théoriques mais aussi en adoptant une approche opératoire qui sied à l’étude du régionalisme. Pour rendre compte de la dimension pragmatique de celui-ci en Afrique, cette étude repose sur deux pistes de recherche.

    1. La détermination du système d’idées ayant mené à la création d’une nouvelle organisation continentale en termes du rôle des idées et des concepts qui sous-tendent le changement politique dans le système régional qui nous occupe. Ceux-ci étant le produit de son environnement immédiat et lointain.
    2. La mise en exergue du développement des structures qui posent des préalables importants pour la compréhension des perspectives et des limites du processus de création d’un nouveau mécanisme de gestion de la coopération et de coordination de la région en Afrique.

I- L’environnement de la création de L’Union africaine : De l’évolution de l’intégration régionale aux aspirations vers une nouvelle organisation continentale

L’analyse de l’économie politique de la mondialisation établit un rapport étroit entre les mouvements de globalisation et de régionalisation, le second mouvement étant peu à peu considéré comme accompagnant le premier. Cette tendance a consacré l’environnement international (A) et continental (B) de la création de l’Union africaine.

A- L’environnement international : la consécration de la région dans le discours de la mondialisation.

Nous choisissons, ici, d’évacuer les débats dialectiques entre la régionalisation et la mondialisation (Alesins, Spolare et Wacziard, 1997) dans le but de retenir les relations qu’elles entretiennent et qui ont aboutit à l’émergence du niveau régional et l’institution de la région comme niveau pertinent d’action.

1- La mondialisation et l’émergence de niveau régional

Les analyses des phénomènes de la mondialisation et de la régionalisation montrent que le discours du premier en remettant en cause la légitimité de l’Etat met ainsi en exergue le rôle des régions. Le développement des structures régionales a acquis une grande importance à travers les nouvelles dynamiques de construction des blocs régionaux dont certains tendent à s’imposer comme modèles dominants (Castells, 1993 : 15-44).

Il n’existe aucune définition facile de la région et les critères varient selon les questions concernées et selon les acteurs dominants d’un groupe donné de pays considérés, à un moment donné, comme étant leurs priorités politiques. La région se définit traditionnellement par la proximité et par une série de caractéristiques historiques, linguistiques et culturelles communes. On y réfère en tant qu’ensemble géopolitique, sous-système régional, système international régional ou encore système. Cependant, il peut aussi y avoir des déterminants structurels de la coopération régionale. Finalement, les régions sont des entités socialement construites (Higgot, 1999 : 23), c’est-à-dire que leur affirmation repose sur des mesures politiques et sociales.

Chaque pays espère trouver au niveau d’une union au sein d’une structure régionale un pouvoir d’influence qui n’est plus accessible à l’échelle nationale ; du fait de « la motivation du rôle de l’Etat en tant qu’acteur dominant du système international, car il est confronté à l’émergence d’autorités concurrentes ». Parmi eux des acteurs mondiaux tels que le Fonds Monétaire International, la Banque Mondiale et l’Organisation Mondiale du Commerce. L’accélération des processus de mondialisation dans les années 80 s’est accompagnée d’un retour en grâce des associations régionales et au ralliement inédit des Etats-Unis aux zones de libre échange (ALENA). En 1995, tous les membres fondateurs de l’OMC (sauf le Japon) déclaraient adhérer à au moins un accord régional (OMC, 1995). Le regroupement des économies régionales est considéré comme une tendance lourde qui accompagnait la mondialisation en le complétant et l’aménageant surtout par rapport à l’absence de consensus au sein de l’OMC pour mettre à jour ses règles de loyauté (House, 2001 : 355-407). La volonté de les consolider va au-delà ou autrement que dans l’OMC est souvent un préalable à l’ouverture ; Celle-ci étant aisément plus satisfaite au niveau régional qu’au niveau multilatéral (Ciroën, 1999 : 27).

Ainsi, la régionalisation s’est illustrée par l’évolution de l’Union Européenne, de l’Accord de Libre échange Nord Américain, de l’APEC, du Mercosur, du Caricom ou divers autres exercices de coopération économique régionale accrue parmi lesquels les économistes ont opéré des distinctions et ont consacré des modèles dominants de régionalisme fermé (UE) et de régionalisme ouvert (APEC). Le premier modèle vise la libération partielle pour un grand marché protégé, mais elle est renforcée par une hiérarchie de pouvoir centralisé et un régime interne commun fondé sur des règles et dirigé par des structures institutionnelles solides dont les objectifs sont tant socio-politiques qu’économiques. En face de l’architecture européenne (Irondelle, 2001 : 29-30) des modèles concurrents (Laroche, 1997 : 225) dont l’APEC et le régionalisme ouvert. Ce dernier cherche à éviter tout formalisme institutionnel et la libéralisation des échanges entre ses membres résulte d’un processus de multilatéralisme concerté (Garnaut, 1997). Ces pratiques ont contribué à ramener dans le cadre de la région la résolution des problèmes à dimension globale.

B- La région comme niveau pertinent d’action

La mondialisation a conduit les Etats à introduire des politiques de régionalisation et à construire des structures de coordination des politiques régionales afin de recomposer de grands ensembles économiques et de gérer les rapports entre les divers blocs régionaux.

1- La recomposition des grands ensembles économiques

La tendance à la régionalisation est considérée comme un intermédiaire dans les relations entre l’Etat et l’économie mondiale (Higgot, 1999 : 22).

Dans ce cadre, la coopération entre les Etats peut prendre plusieurs formes telles que des engagements commerciaux assez informels ou des accords institutionnels plus ou moins contraignants. Ayant eu pour effet de modifier les règles du jeu de la concurrence entre entreprises, au sein d’un même pays ou sur les marchés internationaux, la mondialisation a constitué une incitation à la régionalisation, par les acteurs publics ou privés. Elle a conduit les Etats à introduire des politiques d’intégration pour accroître la crédibilité des membres d’une région vis-à-vis d’acteurs externes, en particulier des investisseurs potentiels. La conclusion d’accords avec des pays voisins entraîne une discipline en matière de politique économique, se heurtant souvent à l’opposition nationale.

Cependant, ces processus ne déroulent pas de manière uniforme. Il faut distinguer l’Europe avec l’accélération de l’intégration dans son espace unifié, l’Amérique du Nord avec les déséquilibres maîtrisés de l’Alena et la région Asie-pacifique avec son intégration pragmatique et informel (Laroche, 1997 : 222-239).

Ces régions ont compris la nécessité de stimuler l’intégration régionale pour persuader les entreprises mondiales de leurs mérites spécifiques par rapport aux autres. Ceci à travers la pratique du partenariat concurrentiel (Koechlin, 1992 : 992-100) pour se positionner au-delà des autres en tant que site d’investissement. Ils détournent ainsi une grande partie des flux d’IDE(investissements directs étrangers) à leur seul profit (Frank, 1991). La mondialisation diminue l’efficacité des mesures nationales non-efficaces face à la concurrence internationale. La régionalisation est devenue un élément essentiel de cet environnement en permettant d’attirer les entreprises. L’échelon régional paraît plus pertinent. Ainsi, les espoirs sont mis, en théorie, dans une communauté de vue dans les domaines politique, économique et socio-culturel ; il y a des raisons (de croire que ) d’ordre pratique, de traiter les problèmes mondiaux d’abord à l’échelon régional comme dans les régions d’UE, des Etats-Unis et d’Asie où ces communautés sont plus ou moins récentes (Higgot, 1999 : 23).

L’expérience récente de la construction régionale dans ces zones corroborent l’affirmation selon laquelle les idées sont à la base des facteurs et des programmes susceptibles d’étayer notre compréhension de la construction régionale plus que par le passé et dans d’autres régions du monde telle que l’Afrique.

II- L’environnement continental : la nouvelle perception des enjeux de l’intégration régionale

Une analyse de la construction régionale en Afrique montre des tentatives d’arrimage à la convergence globale vers le système d’idées dominant qui sous-tend le changement dans d’autres régions du monde. Ces idées tirent leur force épistémologique d’une forme convergente d’idéologie néo-libérale et semblent constituer la base politico-idéologique des décisions politiques sur les questions de coopération régionale. Ainsi, dans le continent africain, elles se sont traduites par des programmes et des initiatives pour revisiter le discours économique de l’OUA et améliorer la place de l’Afrique dans le partenariat global (Miyando, 2001 : 245-253).

    1. L’évolution du discours économique de l’OUA

Sur le continent africain, le discours de l’OUA sur les questions économiques reflète dès 1990 la prise en compte des enjeux du nouvel ordre économique international (NOEI). On constate en même temps l’affirmation d’un engagement politique en faveur de la promotion d’une culture de la régionalisation en Afrique et le renforcement des structures sous-régionales existantes.

    1. La promotion d’une nouvelle culture de la régionalisation en Afrique
      2.

      Ces positions ont résulté non seulement de l’identification des intérêts de l’Afrique et de ses peuples mais aussi du constat d’échec des initiatives d’intégration sur le continent.

      Les précédents programmes pour le renforcement de la culture de l’intégration adoptés par l’OUA ont constitué les stratégies de développement du continent dès la décennie 70. Ils avaient toujours été engagés dans le sens de la construction des idées, des visions unanimes et la définition d’une identité régionale pertinente. Parmi ces projets, on peut évoquer la Déclaration des Monvoria (1979) ; le plan d’Action de Lagos (1980), la Déclaration d’Addis-Abeba (1990) et le Traité d’Abuja (1991) qui visaient tous la mise sur pied de la communauté Economique Africaine afin de sortir le continent du sous-développement. Toutefois, force est de reconnaître que malgré l’ambition affichée par tous ces plans, qui ont réussi à identifier les vertus de l’intégration et à illustrer une réelle volonté politique, leurs réalisations sont demeurées limitées (Anyang’Nyon’o,1990 :3-13)/(Carthy,1999 :1249). L’historiographie des projets d’intégration depuis le début des années 90 fait ressortir plus d’obstacles que d’avancées.

      Plusieurs analyses abondantes et enrichissantes ont déjà été consacrées aux problèmes de l’intégration dans le développement économique de l’Afrique. Elles sont unanimes pour reconnaître que malgré les échecs des initiatives passées, ces obstacles peuvent être surmontés (Rugumamu, 2001 :21-25) ceux-ci ont été pour la plupart : les divergences idéologiques ; les égoïsmes nationaux ; l’opportunisme des acteurs ; le laxisme des institutions et les administrations ; la pauvreté en infrastructure de base ; l’absence d’opérateurs économiques efficaces et dynamiques et enfin, des secteurs économiques dualistes et désarticulés. Il ne nous appartient plus de revenir sur ces écueils mais de nous attacher à une analyse temporelle qui met en avant les nouvelles dynamiques de l’intégration en Afrique. Elle est devenue un passage obligé pour le continent s’il veut son insertion dans le partenariat économique planétaire à travers le renforcement des structures sous-régionales existantes ;

    2. La promotion d’un nouveau type de régionalisation.

Pour les membres de l’OUA, les nouveaux types de régionalisme, illustrés par les relations entre les entités de la Triade (UE/USA/Japon) considérés comme les trois principaux pôles du commerce et des échanges internationaux sont une bonne chose sur le plan normatif. En conséquence, les nouvelles tendances du régionalisme constituent le discours dominant sur la construction de la région économique en Afrique. Le traité instituant la Communauté Economique Africaine est entré en vigueur e 1994 et le paragraphe 8 de la Déclaration de Syrte demande aux Etats africain d’accélérer sa mise en œuvre.

Ces nouvelles dynamiques naissent de la volonté des leaders politiques de renforcer les mécanismes régionaux d’intégration. Face à la non-réalisation des objectifs et des programmes de coopération entre l’OUA et les communautés Economiques régionales (CER), il est apparu évident que leur mise en œuvre nécessitait une nouvelle approche (Aly, 1994 : 69-70). En effet, certaines communautés sous-régionales se révèlent plus avancées que d’autres. C’est le cas de la CEDEAO en Afrique de l’OUEST et de la SADC en Afrique australe (Lipalile 2001 : 303). Promouvoir un nouveau type de régionalisme signifiait dès lors, renforcer ces mécanismes, encourager l’ouverture des pays sur la région pour élargir l’espace économique afin de faire face à la faible coopération entre les communautés et résoudre le problème de la coordination de la pléthore d’institutions sous-régionales (Rugumamu, 2001 : 22) qui sont un obstacle plus qu’un tremplin de son insertion dans la mondialisation (Collier, 1998 : 147-181) qui a pourtant des effets inévitables sur son économie.

    1. L’aménagement de la place de l’Afrique dans le partenariat global.

De nouvelles dynamiques se sont inscrites dans le sens de la prise de conscience du poids insignifiant de l’Afrique dans les processus de globalisation et d’engagement en faveur de l’établissement d’un mécanisme pour gérer ces processus au niveau du continent.

    1. La place de l’Afrique dans le partenariat global
      2.

      Cette prise de conscience cherche à reconsidérer le rôle de l’Afrique au prochain millénaire et a initié des rencontres de l’OUA depuis la moitié des années 90 jusqu’à celle déterminante de Syrte en Libye en septembre 1999.

      Il s’agit pour le continent d’établir un nouveau partenariat stratégique dans le but de réduire la dépendance du continent par rapport au binôme aide-crédit (Cardoso, 1993 : 149-159) et de redéfinir les politiques de coopération. La guerre froide a laissé en héritage une aide inefficace en partie sous forme de prêts qui se sont accumulés pour constituer une dette importante. Nous ne reviendrons pas sur le contexte et le profil de l’aide ; son influence et ses conséquences, les effets de sa sélectivité ; l’inefficacité des mécanismes de prestation de l’aide ; les tentatives infructueuses pour qu’elle favorise le développement (nouvelle approche, redéfinition de son concept et restructuration de ses mécanismes). Toujours est-il que la formule traditionnelle de la coopération a montré ses limites depuis des décennies. Il en est de même du poids de l’Afrique dans les échanges (Yeats et al, 1996 : 38-41), la globalisation des investissements (Koechlin, 1995 : 92-100) avec les partenaires étrangers, membres de la triade ou non (Griffin, 1991 : 645-685). Nul ne conteste la marginalisation du continent dans les flux économiques et financiers internationaux.

      Ces dernières années, on a assisté à une « déconnexion progressive de l’Afrique de l’économie mondiale » (OCDE, 2002 : 1). Bien plus, la chute de la part de l’Afrique s’est maintenue sur une courbe déclinante. Entre 1950 et 2000, sa part du PIB mondial a diminué d’un tiers, marginalisant le continent dans le processus de globalisation. Sa part dans le commerce mondial et dans les investissements directs étrangers est en régression depuis ces 20 dernières années. Le taux de croissance du continent ne suffira pas à faire reculer la pauvreté au prochain millénaire ni à améliorer sa place dans le commerce international. La baisse des IDE en direction du continent a impliqué une division de sa part par 2 entre les années 70 et 80, et encore une division par 2 dans les années 90 (OCDE, 2002 : 2). L’Afrique est considérée comme n’ayant pas participé au mouvement de la mondialisation qui s’est caractérisé par une délocalisation accélérée des investissements industriels dans les pays émergents. Elle a donc aujourd’hui accumulé un retard très important par rapport à la mondialisation des investissements, qui contribue aussi à expliquer son déclin dans le commerce international. Cependant, la domination qu’y exercent les Etats-Unis, la zone Euro et le Japon complexifie la conjoncture à laquelle l’Afrique doit faire face et pose le problème de structures adéquates.

    2. L’établissement d’un mécanisme continental pour gérer ce contexte 

Il s’est exprimé dans les aspirations vers une nouvelle approche institutionnelle à la hauteur de ces nouveaux enjeux. Il s’est agit dans un premier temps de moderniser l’OUA afin de l’adopter au niveau international (Wembou, 1995 : 227-335) avant des propositions pour une mutation profonde.

L’extension des partenariats de la Triade vers l’Europe de l’Est, la méditerranée, les pays d’Asie du Sud-Est et l’Amérique Latine a posé pour le continent africain la nécessité de disposer d’un mécanisme pouvant favoriser la participation de l’Afrique dans les forums internationaux tels que l’OMC et de faire front aux ingérences des institutions économiques et financières internationales (FMI, BM). Ceci dans le but de mettre sur pied une stratégie collective, dynamique et concertés. L’enjeu est ici, le désir de dépasser l’histoire conflictuelle et controversée de l’implication des dirigeants politiques dans la politique du continent. Ces initiatives résultent largement de la remontée d’un sens de l’identité régionale. On peut aussi considérer que les projets de renforcement de l’OUA illustrent l’émergence, à l’échelle de la région Afrique, du dialogue politique aspirant à faire de l’organisation continentale le cadre redynamisé de définition et d’orientation de la politique économique régionale pour les siècles à venir. Ces stratégies semblent présenter des réponses reposant largement sue une conception panafricaniste de l’intérêt du continent. Ainsi, l’un des effets de la mondialisation a justement été de faire évoluer un dialogue africain solide sur la place de l’Afrique dans la coopération internationale.

Ce dialogue a pu être illustré par les différentes réformes qui ont eu lieu au sein de l’OUA.

Il s’agissait pour les divers acteurs de traduire au niveau institutionnel de constituer une nouvelle communauté dirigeante forte, de plus en plus en plus convaincue du bien fondé des principes de la construction régionale et son intérêt à la fois national et continental. Ils se sont aussi montrés convaincus que :

C’est ainsi que l’OUA est passé par une série de réformes institutionnelles. A leur base, la nécessité de mieux coordonner les efforts des Etats membres afin de mieux faire entendre leur voix sur le plan international, mettant l’accent sur la construction régionale. L’émergence des perspectives communes sur la notion du rôle de la région peut être considérée comme le coup d’accélérateur des reformes commercées en 1990. Ces réformes étaient cependant demeurées limitées et insuffisantes car tributaires des structures internes de l’organisation (Kamto et al, 1994 : 252) et des pays membres de celle-ci. Ce fut le cas pour la décision d’assainir les finances en 1990, la mise en place d’un mécanisme de gestion des conflits en 1993, la décision de condamner les coups d’Etat en 1999, jusqu’à la décision de transformer l’OUA en 1999. C’est ainsi qu’est né le projet de l’Union africaine en septembre 1999, issu des propositions des acteurs majeurs d’un nouveau courant réformateur en faveur de la création d’une nouvelle organisation continentale.

Partie II : Les processus de création de l’Union africaine : implication des acteurs gouvernementaux /étatiques

Le processus de création d’une nouvelle organisation à l’échelle du continent a vu l’implication d’acteurs étatiques en la personne de certains leaders politiques dont les initiatives visaient la refondation complète de l’OUA et sa transformation lrs d’une session extraordinaire de l’ancienne organisation à Syrte (Libye) en septembre 1999 que la décision fut prise de créer une Union africaine. Celle-ci s’est opérée après une phase politique et une phase créatrice.

I. Le processus de conception de l’Union africaine enjeux de puissance

La phase politique de la création de l’Union africaine a donné lieu aux approches de réinvention du concept d’unité africaine. Il est devenu générateur d’une « nouvelle modernité originale » (Mattelart, 1995) diffusée dans les discours de la reconstruction africaine ; expression de la volonté des dirigeants et des élites de se reconstruire autour d’un véritable projet de société mais aussi de création d’une institution de coordination des politiques régionales en Afrique. Ce processus de conception a vu les manifestations des manœuvres des acteurs, le constituant comme enjeu de puissance symbolique et hégémonique à l’image du clivage maximaliste / minimaliste (Maloka, 2001 : 3).

    1. Le processus d’élaboration : réinterprétation et réappropriation des discours du panafricanisme

Le courant réformateur dont l’OUA est traversée avec pour instigateur le leader libyen, a été animé par d’autres dirigeants politiques en faveur de la mutation de l’organisation continentale. Ainsi, aux origines de l’OUA se trouvent les diverses reinterprétations de l’idée d’unité africaine. Diverses logiques ont caractérisé ces redéfinitions du panafricanisme. Néanmoins notre schéma d’analyse basera sa lecture sur deux approches, pour nous significatives. Il s’agit des conceptions libyenne et sud-africaine.

    1. Les Etats-Unis d’Afrique ou le projet fédérateur de Kadhafi

Lors du sommet extraordinaire qu’il avait convoqué à Syrte, le colonel Mouammar Kadhafi avait dévoilé son grand projet des Etats-Unis d’Afrique en s’inspirant du rêve panafricain de Kwame Nkrumah pour prôner une approche fédératrice à la construction de l’unité du continent avec, en filigrane, le positionnement de la Libye comme locomotive.

Perçu comme une « dangereuse illusion » (Laraoui, 2000 : 22-25) ou ecore taxé de « quaddafiades », le projet de Kadhafi voulait se montrait pragmatique par ses préoccupations exprimées et discutées à Syrte autour du thème « comment renforcer la capacité de l’Afrique à faire face aux défis du nouveau millénaire ». Selon lui, il fallait prendre les idéaux fondamentaux du panafricanisme et leur assigner de nouvelles connotations et de nouveaux objectifs. « J’ai étudié le mouvement panafricaniste, j’ai examiné les textes de l’OUA et de la Communauté Economique Africaine : je n’ai rien à y ajouter et ne demande que l’accélération de leur mise en œuvre » (Ouazani, 1999 : 11-14). Il l’avait déjà dévoilé quelques mois plus tôt à Alger. Ses postulats fondamentaux sont puisés des idées de Nkrumah. Ses percées interprétatives du panafricanisme maximaliste demeurent fidèles à ses antécédents idéologiques au sein du groupe de Casablanca depuis 1961. Il a fait du mot d’ordre de Nkrumah « l’Afrique doit s’unir » et son projet des Etats-Unis d’Afrique, les paradigmes mobilisateurs et son discours. Il s’en est approprié peu à peu pour soutenir ses thèses de complot et de domination de la race noire dont il parle dans son fameux Livre Vert.

Le projet fédérateur de Kadhafi était donc semblable à celui de Nkrumah. Pour ce dernier, le continent africain devait se doter d’une nationalité, d’un drapeau, d’un emblème et d’un hymne communs. La future union devait disposer d’une politique étrangère et de défense commune. Le parlement panafricain devait être doté de pouvoirs législatifs. Il déclarait que l’unité était le seul moyen de tenir tête au colonisateur. Kadhafi ajoute que « ce n’est pas une question d’optimisme ou de pessimisme. Nous voulons que l’Afrique soit un acteur majeur du troisième millénaire. Telle que les Etats-Unis ou au moins l’Union Européenne ». Cependant, cette idée d’une organisation supranationale a vu la contribution et les propositions d’autres chefs d’Etat dont celles de Thabo Mbeki. L’approche libyenne s’est suivie d’une intense activité diplomatique du colonel Kadhafi pour replacer la Libye sur la scène internationale et continentale (De Salies, 2001 : 9).

B-La renaissance africaine et le projet unioniste de Mbeki

Le président Sud-africain a proposé sa propre vision de l’Union Africaine en tant que projet unioniste fondé sur les idéaux de la renaissance africaine pour la reconstruction de l’unité du continent avec l’Afrique du Sud comme symbole.

Le discours de la renaissance africaine, élaboré par Thabo Mbeki dans l’espace nationale et politique de l’Afrique du Sud a, par ses initiatives, peu à peu dépasser le cadre sud-africain. Il cherche ainsi à contribuer à la production d’un espace de sens qui soit propre au continent africain et à réinventer l’héritage du nationalisme noir en l’investissant de la mission de construction de l’union de l’Afrique. « L’homme de la renaissance africaine » cherche à produire un « imaginaire régional africain » (Crouzel, 2000 : 172) dont la future organisation sera la représentation institutionnelle. S’inspirant d’éléments puisés dans les discours philosophiques du passé sur le panafricanisme, la négritude, l’Ubuntu et la conscience noire (Khumalo, 1998 : 15), Thabo Mbeki a formé ce paradigme de ralliement. Dans une définition très large, elle renvoie à un renouveau de l’Afrique en termes de démocratisation ainsi que de développement économique et culturel. Elle vise à construire un nouveau monde africain fait de démocratie, de paix, de stabilité, de développement durable et de vie meilleure pour le peuple, d’absence de racisme et de sexisme, d’égalité entre nations et d’un système de gouvernance international qui soit juste et équitable » (Mbeki, 1998). A ce titre, il proclamait lors de son investiture (Mbeki, 1999) que « le XXIè siècle sera africain ». La traduction de la renaissance africaine en concepts et en programmes politiques va commencer par les orientations de la politique étrangère de Mbeki (Dolbeau, 2000 : 3) pour faire peu à peu entrer le terme dans le discours politique continental puis international. Pari qu’il décidera de remporter avec le NEPAD et le MAP (Weisbrot, 2000 : 30-31). Cette rhétorique est donc fortement marquée par des concepts économiques car l’approche Mbekienne réinterprète l’imaginaire panafricain traditionnel pour l’articuler à l’environnement actuel de la mondialisation. Il s’inspire pour cela de la renaissance asiatique et du miracle économique de l’Asie du Sud-Est avec qui il trouve un destin commun avec l’Afrique.

La référence à l’unité africaine comme l’un des buts de la renaissance montre que pour Mbeki, « Le temps de l’Afrique est arrivé » et « on ne peut parler de la renaissance africaine sans se projeter à la fois dans le passé et dans l’avenir ». Et ceci pour des questions aussi économiques que politiques. Selon lui, les Etats doivent créer des conditions favorables à la coopération et à l’intégration de leurs économies (Vilakazi, 1997 :11). L’enjeu ici est la restauration de l’image du continent qui nécessite un engagement individuel et collectif. C’est l’opportunité qu’offre l’Union africaine par les principes politiques qu’elle voudrait promouvoir. Elle remet en cause le principe de la souveraineté nationale au profit d’une souveraineté continentale. Le discours de la renaissance africaine est une composante de la politique de l’image de Pretoria qui lui a permis d’opérer un recentrage progressif sur le continent et le renforcement de son statut sur la scène internationale (Pascal, 2000 : 15). Elle participe de la construction de l’Afrique du Sud comme puissance pédagogique (Sindjoun, 2002 : 205). Pretoria se fait le chancre d’une reconstitution, le symbole et l’exemple des propositions économiques et politiques diffusées par Mbeki. Parler au nom de l’Afrique ou alors parler pour l’Afrique est un enjeu de puissance symbolique (Afrique du Sud) et de puissance hégémonique (Libye) comme le montreront les assises de Lomé.

II- Le processus d’adoption de l’acte constitutif de l’Union africaine : controverse et compromis entre les architectes de la nouvelle organisation

L’acte constructif de l’Union africaine a été adopté à Lomé lors du 36ème sommet de l’OUA en juillet 2000. Cette phase institutionnelle s’est caractérisée par une dynamique fluctuante et oscillante entre implication profonde et passionnée ; participation partielle ; présence indifférente ; oppositions farouches et constats d’absences. Les assises de Lomé ont aussi été marquées par les divergences sur l’architecture de l’Union africaine.

A- Les divergences de Lomé : Luttes de leadership et manœuvres d’appropriation

Au-delà de la rémanence des dissonances interprétatives de l’Union, de ses principes, de sa forme et de ses structures, Lomé a laissé entrevoir des empoignades et des divisions qui ont mené à un compromis.

On le sait, dans les années 1950-1960, le Ghana assure le leadership idéologique en Afrique grâce à l’emprise de son président sur les énoncés majeurs du panafricanisme. Cependant, plus de quarante ans plus tard, le vide ghanéen n’a pas été véritablement comblé surtout lorsqu’on parle de revisiter les idéaux qui lui étaient chers. Le bras de fer pour le leadership moral s’est déroulé entre Thabo Mbeki avec son concept de « renaissance africaine » et le Colonel Mouammar Kadhafi avec son projet des « Etats-Unis d’Afrique ». A Lomé, chacun voulait s’attacher l’auréole qui est toujours liée au concept d’Union continentale dans l’esprit africain (Amaïzo, 2000 : 98) et qui confère le statut « d’oracle du panafricanisme » (Sindjoun, 2000 : 205) et de père fondateur de la nouvelle institution panafricaine.

Le leader Libyen proposait une union de type fédéral à l’américaine. Il caressait aussi l’espoir de la direction de cette union fédérale qu’il estimait lui revenir de droit (Garbi, 1999 : 12-21). En face de lui, d’autres proposaient une forme confédérale très souple d’union. Du fait de cette vision floue et imprécise, l’OUA s’est répartie en deux grands groupes, mis à part les pays absents :

B- Le compromis de Lomé : l’esprit de l’Acte constitutif de l’Union africaine

Les chefs d’Etat réunis à Lomé sont parvenus à revoir le projet plus ambitieux du leader libyen même si certains d’entre eux avaient adhéré dans le principe à ses propositions panafricanistes. Ils ont aussi dégagé un « consensus minimaliste » (Bourgi, 2000 : 20) suivant le thème de « ce n’est q’un début » sur un processus unitaire différent de celui selon les vues exclusives de Kadhafi. Il s’agissait de recentrer le processus politique en évitant toute personnalisation et précipitation des étapes de réalisation du projet de l’Union mais aussi déterminer un processus institutionnel dont la trajectoire originale est rendue par le document final de ces assises. Ce dernier entend insuffler à la toute nouvelle institution une architecture normative et structurelle marquée du sceau de l’innovation et du pragmatisme.

L’esprit de l’Acte constitutif illustre la pertinence de l’axe historique Addis-Abeba / Lomé par le recours à l’œuvre normative de l’OUA pour bâtir l’orientation normative de l’Union. Ainsi, depuis les assises de Lomé, les relations internationales sont marquées par le paradigme Addis-Abeba / Lomé (Sindjoun, 2002 :84 ). Addis-Abeba renvoie au lieu d’adoption de la Charte de 1963 et Lomé à celui de l’Acte constitutif de 2000. C’est l’indication de la cristallisation des principes de l’OUA à Lomé. La Charte demeure la référence de base des principes (Acte constitutif, par 1,b) énoncés et maintenus à Lomé (Article III de la Charte). Cependant, ils se complètent de principes novateurs et d’objectifs plus pragmatiques. Cette innovation principielle à travers des stratégies de différenciation espère éloigner les stigmates de l’OUA. Parmi les principes cristallisés de l’OUA, l’égalité et la souveraineté, l’indépendance, le respect des frontières, l’interdiction de recourir à la force, le règlement pacifique des différends et la non-ingérence. Parmi les principes novateurs, le respect des principes démocratiques, des droits de l’homme et de la bonne gouvernance, de rejet des changements anticonstitutionnels, la participation des peuples africains aux activités de l’Union et promotion de l’égalité entre l’homme et la femme (Article IV de l’Acte). La rhétorique de Lomé s’est construite autour de deux thèmes nouveaux : l’intégration régionale et l’insertion dans les dynamiques globales (préambule de l‘Acte, par, e). Ses objectifs sont porteurs d’un programme politique, sécuritaire, économique et social pour l’Afrique (Article III de l’Acte ) nécessitant des structures appropriées.

Plusieurs structures de l’OUA ont été transformées pour s’adapter aux nouveaux principes et objectifs. L’article 1 de l’Acte consacre le changement de dénomination des organes transformés sans qu’il ne soit précisé l’apport substancielle de cette mutation. Il s’agit de (art. 5) ;

Le véritable changement réside dans la création des comités techniques spécialisés dont la composition et le rôle sont précisés dans les articles 14,15 et 16. Le texte complète l’architecture de l’Union africaine dans ses dimensions populaires, juridiques et financières : un parlement panafricain (art ; 17) ; une cour de justice (art ; 18) ; des institutions financières (art ; 19), notamment la Banque centrale Africaine ; le fonds monétaire africain et la Banque africaine d’investissement .

L’Acte de Lomé contenait aussi des dispositions pour sa ratification et son entré en vigueur en ses articles 27 et 28. Puis, des précisions sur les sanctions (art. 23) ; le siège de l’union (art. 24) ; les langues de travail (art. 25) ; son interprétation (art ; 26) ; le statut de membre (art. 29,30,31) des arrangements transitoires (art. 33) pour la mise en œuvre de la nouvelle organisation.

II. Les processus de mise en œuvre de l’Union africaine ; suivre sa propre trajectoire

Même s’il apparaît que les concepteurs de l’Union africaine se sont inspirés des exemples d’intégration régionale dans le monde, ils se réclament plus particulièrement du modèle européen. Néanmoins, au vu de la phase créatrice, elle est loin d’être une version édulcorée de l’UE. De fait, la nouvelle institution a fait le choix d’une trajectoire institutionnelle propre à elle et propre aux spécificités africaines. Ce sont ces considérations qui marquent l’originalité de l’Acte de Lomé. Car, malgré les équations à plusieurs inconnues que posait l’adoption d’un texte nouveau, tous se sont accordés sur une indispensable révision et un compromis pour que l’UA soit effective. Ceci après une période de transition menant à la phase de lancement (Bourgi, 2000 : 20)

    1. Le processus transitoire : mettre sur pied le cadre institutionnel de l’Union africaine

La conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de l’OUA lors de sa 37e session à Lusaka (Zambie) en juillet 2001, a adopté la décision AHG/Dec. 160 (XXXVII) sur la mise en œuvre de la Déclaration de Syrte sur l’Union africaine. Elle faisait suite à l’entrée en vigueur de l’Acte constitutif le 26 mai 2001 après le quota des deux tiers de ratification constaté lors du sommet extraordinaire de Syrte II en Libye en mars 2001. La décision de Lusaka apportait des précisions sur les arrangements transitoires prévus dans l’Acte constitutif (art. 33) portant sur les structures transitoires et leurs missions.

    1. La gestion de la période transitoire par les structures de l’OUA

La décision de Lusaka chargeait le tout nouveau secrétaire général d’entreprendre un certain nombre de tâches pour mettre en œuvre les dispositions de l’Acte constitutif et pour mise en place des organes qu’il prévoyait au cours d’une période transitoire d’une douzaine de mois ; les assises de Lusaka avaient vu non seulement la « mort symbolique » de l’OUA qui ne devait être remplacée qu’un an plus tard, sa charte restant en vigueur pendant cette période transitoire mais aussi l’élection d’un nouveau secrétaire général à la tête de l’organisation continentale. Il s’agissait de l’ancien ministre Ivoirien des affaires étrangères Amara Essy qui remplaçait le tanzanien Salim Ahmed Salim dont le second mandat touchait à sa fin. Ce fut une élection très disputée avec le contre-poids de certains pays en appui à d’autres candidats (le Namibien Theo Ben-Guirob et le Guinéen Lansana Kouyaté). Cependant, la mission de Lusaka fut confiée à Amara Essy : assurer la transition entre l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) et l’Union africaine (UA) avec l’appui de partenaires spécifiques.

Le secrétaire général nouvellement élu avait plus précisément pour mission de :

    1. Le bilan de la période transitoire : renforcer la plate-forme du lancement de l’Union

Le processus de mise en œuvre a été lancé immédiatement après la mise en place de la nouvelle direction du secrétariat général. De larges consultations ont été engagées en son sein avec les représentants des Etats membres de l’OUA à Addis-Abeba, les Ministres et les Chefs d’Etat, les partenaires internationaux et les organisations de la société civile afin de réaliser des avancées sur les tâches prioritaires et préparer les autres tâches.

Il s’agissait de réfléchir afin ‘de dégager une compréhension commune de la décision de Lusaka et d’arrêter les modalités de mise en œuvre de l’ensemble du processus de transition. Il était coordonné par l’équipe d’appui à la planification de la transition (EAPT) constituée avec le soutien technique de PNUD. Il se composait de fonctionnaires et a bénéficié du soutien d’experts externes pour superviser et conduire les activités opérationnelles de la transition. Il a aussi été mis en place un groupe consultatif d’éminentes personnalités, composé de 15 personnalités africaines ayant une vaste expérience et provenant de toutes les régions de l’Afrique, pour conseiller le secrétaire général et contribuer à l’orientation stratégique de l’Union, élargir et enrichir l’examen des questions avant leur soumission aux organes de décision de l‘OUA. Pour le lancement des organes clés, la première session de réflexion au sein du secrétariat a été soumise par la mise en place de deux sous-comités composés de fonctionnaires du secrétariat et présidés des secrétaires généraux adjoints. Le premier sous-comité était chargé de : élaborer les règlements intérieurs de la conférence ; du conseil exécutif et du comité des représentants permanents ainsi que les relations entre ces organes et la commission. Le deuxième sous-comité avait pour tâche : élaborer le cadre pour la structure de la commission, sa composition, les modalités de prise de décision, ses pouvoirs et attributions, des modalités pour la nomination des commissaires et la structure organique de la commission. Les structures transitoires ont ensuite tenu des réunions de consultation avec les partenaires du secrétariat général pour finaliser les textes des organes clés (Gharbi, 2002 : 72-73)

Ceux-ci devaient être prêts pour le démarrage effectif de l’union africaine. Ceci devait commencer à Durban avec la fin de la période transitoire fixée à un an à Lusaka. Ainsi, le 38e sommet de l’OUA devait marquer sa fin en juillet 2002 à Durban. Cependant les instruments juridiques qu’elle avait crée restaient valables (la charte africaine des droits de l’homme ; le Traité d’Abuja ; la Déclaration du Caire) et devaient être ultérieurement intégrés aux réunions organisées par le secrétaire général avec des experts et des consultants sous la supervision des mécanismes de transition avaient abouti à la préparation des projets de statut de quatre organes. Il s’agit des quatre organes clés sur les dix prévus par les textes de l’organisation panafricaine. Il y avait aussi un projet de protocole sur le futur « Conseil de sécurité » africain qui devait être soumis ainsi que les documents des quatre autres organes à l’approbation des ambassadeurs, des ministres des affaires étrangères et des chefs d’Etat alors attendus à Durban pour le lancement de l’Union africaine.

B- Le processus de lancement : rendre l’OUA opérationnelle par étapes

Le dernier sommet de l’OUA en même temps Assemblée inaugurale de l’Union africaine a consacré son lacement préparé en douze mois de transition par le lancement de ses organes clés et la prise de ses premières décisions pour « renforcer les causes de la paix, de sécurité et de la démocratie en Afrique » (Cilliers, 2002 : 1).

1-Etape préliminaire : Le lancement des organes clés de l’Union africaine

Elle s’est déroulée à travers l’adoption des textes suivants portant sur les organes clés : Le règlement intérieur de l’Assemblée de l’Union ; Le règlement intérieur du conseil exécutif de l’Union ; Le règlement intérieur du comité des représentants permanents ; Le statut de la commission de l’Union.

Pour la conférence de l’union, le président en exercice sera désigné pour un an et aura un rôle protocolaire en tant que « président de l’Afrique ». La conférence aura lieu une fois sur trois au siège (Addis-Abeba 2004) ; les sessions extraordinaires se tiendront toutes en dehors du siège, à l’invitation d’un Etat membre. Pour assurer le suivi et l’exécution des résolutions de la conférence, les experts préconisent que des pouvoirs accrues soient délégués au Conseil exécutif.

Le deuxième organe clé regroupe les ministres des Affaires étrangères. Il devrait changer de président tous les six mois et se réunir plus de deux fois par an. Il devrait être doté de véritables pouvoirs, notamment celui de nommer huit des dix membres de la Commission de l’Union.

Elle est le troisième organe clé de l’organisation panafricaine dont le président (d’abord) secrétaire général de l’OUA) ainsi que son vice-président seront élus par les chefs d’Etat. Les dix commissaires représenteront les cinq régions du continent (deux par région).

Le quatrième organe est le comité des représentants permanents (COREP) permettra à tous membres d’être associés de près aux activités de la commission. Les autres organes prévus seront définis et lancés par étapes. Il s’agit du parlement panafricain (protocole adopté en mars 2001 à Syrte II) devrait voir le jour en 2003 ou 2004 selon les signatures et les notifications, la Cour de Justice ; le Conseil Economique et social ; la Banque Centrale africaine et la Banque africaine d’investissement. L’étape de Durban n’est donc que la première. Elle a permis de prendre des décisions pour la période post- Durban jusqu’au lancement de tous les organes de l‘Union.

  1. L’étape intermédiaire : les décisions de l’Assemblée inaugurale de l’Union africaine 

Elles ont porté pour la plupart sur des questions politiques et sécuritaires qui devront être gérées pendant l’étape intermédiaire ;

Il s’agissait de la décision de renforcer le rôle de l’Union africaine pour la supervision et les observations des élections ; l’adoption d’un protocole relatif à la mise en place d’un conseil de paix et de sécurité ainsi que l’approbation de recommandation ; portant sur la supervision des questions de sécurité et de stabilité, de développement et de coopération dans le cadre de la conférence sur la stabilité, la sécurité, le développement et la coopération en Afrique, (CSSDCA). Elles ont été suivies par l’adoption du Mécanisme Africain de Revue des Pairs (MARP) du Nepad et les documents y afférents. Par rapport au Nepad (intégré au processus unitaire depuis Lusaka), il a aussi été décidé d’élargir son comité de mise en œuvre du quinze à 20 membres. Cependant, malgré ces nouveaux engagements et ces rangements structurels concrétisés par Durban, le besoin en ressources financières et humaines pour leur mise en œuvre effective. De là dépendent les perspectives et la portée de l’Union africaine.

Conclusion générale

La portée et les perspectives de la nouvelle organisation panafricaine dépendra du pragmatisme réel de cette expression unique de volonté politique depuis Syrte à Durban. L’enjeu est énorme, créer une organisation qui ne soit pas l’OUA-bis. Le secrétaire général de l’OUA avait prévenu à Lusaka : « cet effort historique demandera des qualités de dirigeants, du courage et de la volonté de se détacher du passé ». Les plans ambitieux de l’UA sont placés dans une perspective dynamique qui cherche non seulement à concrétiser les idéaux panafricanistes et les rêves d’unité continentale défendus depuis 1960 mais aussi à lancer de nouvelles institutions prévues par l’Acte constitutif pour renforcer l’autorité continentale aux dépends des principes et pratiques en marge du projet unitaire de juillet 2000. Même si le passage à l’UA représente une équation à plusieurs inconnues tant au niveau conceptuel que structurel : la relative imprécision du type de l’union, l’absence de la société civile et des peuples montre les graves insuffisantes de ce processus. En effet « il n’y aura pas de véritable Union Africaine sans la reconnaissance d’une Afrique plurielle et indépendante, sans la participation active de la société civile aux décisions la concernant, ni abandons de souveraineté nationale vers le supra-national. »(Pelletier, 2002 : 1528). Cependant, il serait prématuré de dire aujourd’hui si les concepts controversés (souveraineté nationale, non-ingérence) seront atténués.

Comme cela a déjà été précisé dans l’introduction, il serait injuste et prématuré de tirer des conclusions définitives à ce stade encore précoce de transformation des paradigmes et des paramètres de la politique africaine. Les perspectives de l’UA (comme Nepad) sont profondément liées à une dynamique institutionnelle encore trop récente pour être évaluée. Ainsi le secrétaire général avertissait de ne pas vouloir « tout, tout de suite » (Marché tropicaux 2002 :Surtout lorsqu’on sait que la période transitoire a cédé la place à une période intermédiaire, que Durban n’était la première grande étape de lancement laissant à l’étape post-Durban le lancement progressif des autres organes pour que l’Union Africaine ne ressemble pas à « du vieux vin dans des bouteilles neuves » (Melber, 2002 : 14-17).

 

BIBLIOGRAPHIE

La présente Bibliographie ne comporte pas tous les ouvrages auxquelles nous avons fait référence dans cette étude ; elle se contente d’indiquer les principales publications qui ont servi à orienter notre analyse.

1- Ouvrages :
 

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2- Articles :
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  • Bourgui, A., « Il faut un début à tout », dans Jeune Afrique l’Intelligent N° 2060 du 04 au 10 juillet 2000.
  • Cilliers, J., « Peace, Security and Democracy in Africa ? A Summary of Outcomes from the 2002 OUA/AU Summits in Durban, Pretoria, ISS, August 2002.
  • Crouzel, I., « La « renaissance africaine » : un discours sud –africain ? », dans Politique Africaine N° 77, mars 2000.
  • De Salies, B., « Spectaculaire retour de la Libye », dans Le Monde Diplomatique, janvier 2001, pp. 8-9.
  • Garbi, S., « La transition en question », dans Jeune Afrique l’Intelligent N° 2158, du 20 au 26 mai 2002.
  • Higgot, R., « La régionalisation : une réponse à la mondialisation ? », dans Problèmes Economiques N° 2611-2, du 14 avril 1999
  • OCDE, « Afrique : état des lieux », dans Problèmes Economiques N° 2751 du 06 mars 2002, pp. 1-5.
  • Ramonet, I., « Un continent d’avenir », Manières de Voir/ Afrique en Renaissances, mai – juin 2000.
  • Yahmed, B.B. , «  Renaissance », dans Jeune Afrique l’Intelligent N° 2114 du 17 au 23 juillet 2001.

3- Documents officiels :

  1. Secrétaire général de l’OUA, « Rapport sur la mise en œuvre de la Décision de Lusaka sur l’Union africaine », AHG/232(XXXVIII) a, 8 juillet 2002, Durban (Afrique du Sud).
  2. OUA, Acte Constitutif de l’Union africaine, Lomé (Togo), 12 juillet 2000.